Distribuição de cargos, contexto político e presidencialismo brasileiro: uma análise institucional do sistema de livre provimento
DOI: https://doi.org/http://doi.org/10.1590/1807-01912022283828Autores
Resumo
Este artigo analisa a evolução do sistema de livre provimento de cargos da burocracia pública brasileira. Por um lado, a literatura sobre ocupação de cargos na burocracia associa a alocação dos postos ao presidencialismo de coalizão. Por outro, essa literatura também aponta iniciativas de profissionalização da burocracia e de fortalecimento das carreiras estatais. Nesse contexto, os dilemas presidenciais consistem na escolha entre buscar o apoio da coalizão mediante a nomeação de correligionários e controlar as políticas nomeando indivíduos alinhados às suas preferências. Neste artigo, teorias sobre mudança institucional são o principal marco teórico ao analisar a evolução das regras de nomeações a cargos públicos e seus impactos em características relacionadas aos perfis dos nomeados. Mediante estudo de caso sobre o Brasil, verifica-se a congruência entre as previsões teóricas e as evidências empíricas quanto à relação entre instituições e distribuição de cargos. A metodologia compreende revisão bibliográfica, análise documental e estatística descritiva. A pesquisa documental concentrou-se nas regras referentes a órgãos de controle da presidência da República e percentuais obrigatórios destinados a servidores de carreira. Os resultados mostram que as normas não são efetivas, uma vez que não foram cumpridas pelos órgãos da administração pública federal. Ademais, a quantidade de servidores de carreira ocupando cargos públicos já era alta antes do estabelecimento de percentuais obrigatórios. Já o papel dos órgãos de controle oscilou entre os diferentes mandatos. Apesar da centralização do poder presidencial, há evidências de que os dirigentes públicos detêm certa margem de liberdade na formação de suas equipes e que requisitos estabelecidos por lei foram descumpridos. Dessa forma, as conclusões reforçam a necessidade de incluir instituições informais nas próximas análises. Além de promover uma descrição contextual da realidade brasileira, este artigo contribui ao teste e à construção de teorias sobre a relação entre instituições e distribuição de cargos públicos.
Abstract
This paper analyses the development of the discretionary system of bureaucratic positions in Brazil. On the one hand, the research literature relates the allocation of public offices to the coalitional presidential system. On the other hand, this literature pointed out initiatives aiming to professionalise the bureaucracy and strengthen state careers. In this context, the presidential dilemmas refer to choosing between seeking support from the coalition by appointing party members and controlling public policies by nominating individuals aligned with the president’s preferences. In this article, theories of institutional change are the main theoretical framework for analysing the progression of rules on appointments to public offices and their impacts on the portraits of nominees. Through a case study of Brazil, the paper assesses the congruence between theoretical predictions and empirical evidence regarding the relationship between institutions and the distribution of public sector posts. The methodology comprises bibliographic research, documental analysis, and descriptive statistics. The documentary search concentrated on the rules regarding the presidential coordination bodies and compulsory percentages of appointed career civil servants. The results demonstrated that the laws were not effective as federal public bodies did not comply with the rules. Furthermore, the quantity of career civil servants in discretionary public offices was already high before the establishment of compulsory percentages. The role of coordination bodies varied across the different administrations. Despite the centralisation of presidential power, evidence points out that public managers are partially free to choose their staff and only sometimes comply with the legal requirements. Thus, the conclusions reinforce the need to include informal institutions in further analysis. Besides promoting a contextual description of Brazil, the paper contributes to theory-testing and theory-building on the relationship between institutions and the distribution of public offices.
Résumé
Cet article analyse l’évolution du système discrétionnaire de emplois publics au Brésil. D’un côté, la littérature met en évidence la relation entre le présidentialisme de coalition brésilien et la répartition des emplois publics. D’un autre, des études exposent des initiatives sur la professionnalisation de la bureaucratie et la consolidation des carrières dans la fonction publique. Les dilemmes du président s’agissent de choisir entre obtenir le soutien de la coalition par la nomination de membres des partis et contrôler les politiques publiques en nominant des personnes en qui il a confiance. Les théories de changement institutionnel sont le principal cadre théorique dans l’analyse de l’évolution des règles de nomination et ses effets sur les portraits des fonctionnaires. À travers d’une étude sur le Brésil, l’article vérifie la congruence entre les prévisions théoriques et les évidences empiriques concernant la relation entre les institutions et la distribution des emplois publics. La méthodologie comprend la recherche bibliographique, l’analyse documentaire et la statistique descriptive. L’analyse de documents se concentre dans les règles sobre les organismes publics de coordination et la quantité d’emplois publics destinée aux fonctionnaires de carrière. Les résultats démontrent que les règles ne sont pas efficaces car les organismes publics ne l’ont pas respectées. En plus, la quantité de fonctionnaires de carrière nominées aux postes discrétionnaires était déjà élevée avant de la publication des lois. Le rôle des organismes de coordination a changé à travers des mandats. Malgré la centralisation du pouvoir sur le président, les évidences montrent que les autorités sont libres pour choisir leurs équipes et ne respectent pas toujours les règles. Donc, les conclusions pointent que l’on doit inclure des institutions informelles dans les prochaines analyses. En dehors de décrire le contexte brésilien, l’article cherche à apporter des contributions au teste et à la construction de théories sur la relation entre institutions et répartition de postes.
Resumen
El artículo analiza la evolución del sistema discrecional de cargos públicos en Brasil. Por un lado, la literatura sobre nombramientos políticos relaciona la distribución de posiciones con el presidencialismo de coalición brasileño. Por otro, estudios resaltaron la presencia de iniciativas de profesionalización de la burocracia y de fortalecimiento de las funciones estatales. Los dilemas del presidente consisten en elegir entre alcanzar el apoyo de la coalición con el nombramiento de partidarios y controlar las políticas con personas de su confianza. Las teorías sobre cambio institucional son el principal marco teórico en el análisis de la evolución de las reglas de nombramientos a cargos públicos y sus impactos sobre los perfiles de los funcionarios. Por medio de un estudio de caso sobre Brasil, el artículo investiga la congruencia entre las predicciones teóricas y las evidencias empíricas sobre la relación entre instituciones y la distribución de cargos públicos. La metodología incluye la investigación bibliográfica, el análisis documental y la estadística descriptiva. El análisis documental se concentró en las reglas sobre los órganos de coordinación de la presidencia y la cantidad de cargos para funcionarios de carrera. Los resultados muestran que las leyes no son efectivas porque los organismos públicos no respetaran las reglas. Además, la cantidad de funcionarios de carrera era alta antes de las normas. El rol de los organismos de coordinación de la presidencia cambió entre los mandatos presidenciales. A pesar de la centralización del poder por parte del presidente, la evidencia muestra que los dirigentes gubernamentales tienen libertad para elegir su equipo y no respetan totalmente las normas. Así, las conclusiones enfatizan la necesidad de incluir las instituciones informales en análisis futuros. Además de describir el contexto de Brasil, el artículo trae contribuciones para el teste y la construcción de teorías sobre la relación entre instituciones y la distribución de cargos públicos.